A
UN AÑO DE LA LEY 26.061: LA SITUACIÓN EN
CIUDAD DE BUENOS AIRES
DOCUMENTO ELABORADO POR EL EQUIPO DEL OBSERVATORIO DE ADOLESCENTES
Y JOVENES
Hace más de un año que la
Ley 26.061 de Protección Integral de Derechos de Niñas,
Niños y Adolescentes fue sancionada. Esta ley significó
un avance a nivel legislativo y político, e instaló,
a nivel nacional, un nuevo piso para discutir el diseño
de políticas públicas con enfoque de Derechos para
la infancia y adolescencia.
En el presente informe realizaremos una breve descripción
de la nueva configuración del escenario institucional y
administrativo en materia de niñez, producido en el ámbito
de la Ciudad de Buenos Aires, a un año de sancionada la
Ley 26.061.
Nuestra intención es dejar el análisis exhaustivo
para el momento en el que la información de la que dispongamos
nos brinde las herramientas necesarias y suficientes para profundizar
en la reflexión sobre la situación de la niñez
en la Ciudad de Buenos Aires, y el escenario político configurado
por la sanción de la ley 26.061. Mientras tanto, presentaremos
esta descripción que nos servirá como importante
herramienta para el análisis futuro.
La ley 26.061 y la descentralización
de los servicios de asistencia directa
A partir de la sanción de Ley 26.061
se establece la derogación de la Ley 10.093/19. También
inicialmente, en el artículo 76º, estaba prevista
la derogación de los decretos nacionales 1606/1990 y sus
modificatorias 1631/1996 y 295/2001 de creación y funcionamiento
del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.
Sin embargo, al mismo tiempo que la ley es promulgada, en el mismo
Boletín Oficial sale el decreto 1293/2005 /B. O. 30.767
26/10/2025) que restablece el funcionamiento del mismo, “hasta
tanto se organicen y entren en funcionamiento los organismos administrativos
de protección de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes creados por la ley 26.061.”
La nueva Ley de Infancia establece principios
que facilitarán salir del modelo tutelar del patronato
para avanzar hacia el cumplimiento de la Convención sobre
los Derechos del Niño. Uno de esos principios es el de
la descentralización de las políticas, por lo que
la Nación transfiere en forma programada los servicios
de asistencia directa a las jurisdicciones en las que hoy se ejecutan.
Constituyéndose en caso paradigmático la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, dado que el Consejo Nacional
de Niñez, Adolescencia y Familia, si bien es un organismo
dependiente del Estado Nacional, tiene la mayor parte de sus programas
destinados a los chicos de la Ciudad de Buenos Aires.
La descentralización
en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires
La ley 26.061 establece la creación del “Sistema
de Protección Integral de Derechos de los Niños,
Niñas y Adolescentes”, el cual “está
conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios
que diseñan, planifican, coordinan, orientan, ejecutan
y supervisan políticas públicas, de gestión
estatal o privadas, en el ámbito nacional, provincial y
municipal, destinadas a la promoción, prevención,
resguardo y reestablecimiento de los derechos de las niñas,
niños y adolescentes y establece los medios a través
de los cuales se asegura el efectivo goce de los derechos y garantías
reconocidos en la Constitución Nacional, la Convención
sobre los Derechos del Niño, demás tratados de derechos
humanos ratificados por el Estado argentino y el ordenamiento
jurídico nacional” (artículo 32).
Asimismo, y dando efectivo cumplimiento
al artículo mencionado, se establecen las medidas de protección
integral de derechos que, “son aquellas emanadas del órgano
administrativo competente local ante la amenaza o violación
de los derechos o garantías de niñas, niños
o adolescentes, con el fin de preservarlos, restituirlos o reparar
sus consecuencias (…)” (artículo 33). Por su
parte, el artículo 40 determina a la autoridad local de
aplicación como responsable de decidir y establecer el
procedimiento a seguir en el caso de medidas excepcionales (sólo
deben tomarse cuando se hayan concurrido/agotado las medidas de
protección integral dispuestas en el artículo 33).
En concordancia con dichos puntos, el artículo 70º
plantea la transferencia de los servicios de atención directa
que dependen del gobierno nacional a las jurisdicciones provinciales
y la Ciudad de Buenos Aires, donde actualmente se están
procurando esos servicios.
Como medida para el cumplimiento de lo establecido en dicho artículo
y dando inicio al proceso de transferencia, el 6 de septiembre
del año 2006 se firmó un Acta Acuerdo entre el gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional (Ministerio
de Desarrollo Social de la Nación), en la que se establecieron
los términos de dicho traspaso.
Acta de Acuerdo y Transferencia
A partir del 25 de septiembre, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires asumió el rol de autoridad
de aplicación de la nueva ley de la infancia, siendo sus
autoridades quienes adopten todas las medidas -ordinarias y excepcionales-
respecto de niños, niñas y adolescentes con sus
derechos vulnerados.
Los alcances e implicancias de dicha acta
son:
• Que, el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia
y Familia (CONNAF), durante el período de transición
y hasta efectivizarse la transferencia de los servicios de atención
directa y sus recursos, conservará su competencia en relación
a los niños y adolescentes que se encuentren asistidos
por sus programas, así como también asistirá
a requerimiento de la CABA a niñas, niños y adolescentes
que la Ciudad no pueda asistir por no haberse completado dicha
transferencia;
• Que la Nación pondrá a disposición
de Ciudad los servicios de un sector de su plantel de Recursos
Humanos durante los primeros doce meses de vigencia de la transferencia.
• Que el Consejo de Derechos de Niñas, Niños
y Adolescentes, por sí mismo o a través de las defensorías
zonales, es el organismo en Ciudad de Buenos Aires que adopta
las medidas individuales de protección establecidas en
la legislación vigente.
• Que el traspaso de servicios y programas, así como
de los recursos presupuestarios, del gobierno nacional a Ciudad
de Buenos Aires, será gradual, y estará sujeta a
acuerdos que se llevarán a cabo a través de sucesivas
Actas Complementarias.
• Que “LA CIUDAD” deja constancia que, de acuerdo
a lo establecido en el artículo 42 inciso c) de la Ley
N° 26.061, identifica al Ministerio de Derechos Humanos y
Sociales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como la
autoridad de ejecución programática de las políticas
públicas sociales de infancia y adolescencia, y en tal
carácter el área de gobierno responsable de organizar
y brindar las prestaciones necesarias para dar respuesta a los
derechos sociales demandados.
Avanzando un poco en la comprensión
del Acta Acuerdo
Ahora bien, conforme a lo estipulado en
las medidas establecidas en el Acta Acuerdo se desprendería
lo siguiente:
• Que la Secretaría Nacional de Niñez Adolescencia
y Familia (ex CONNAF) -en adelante la SECRETARIA- dejará
de tener relación directa con el Poder Judicial, dado que
la Ciudad de Buenos Aires, mediante el Consejo de Derechos de
Niñas, Niños y Adolescentes y la Dirección
General de Niñez y Adolescencia, órganos de aplicación
local de la ley 26.061 en el ámbito de Ciudad de Buenos
Aires, deberá ser la encargada de recepcionar las demandas
judiciales y extrajudiciales en relación a los niños/as
y adolescentes que se encuentren situación de vulnerabilidad
social [1]. En este sentido, la Ciudad
deberá asumir la definición de las medidas (ordinarias
o de excepción) a adoptarse según lo amerite el
caso.
• Que la SECRETARIA sólo
conservará la competencia en relación a las medidas
judiciales que se cursaron con anterioridad a la firma del acta
acuerdo, es decir que la competencia sobre los niños y
adolescentes que se encontraban bajo Programas del ex CONNAF,
continuará siendo de la SECRETARIA hasta tanto no se efectivice
el traspaso de los servicios a la Ciudad
• Que un sector del plantel de recursos
humanos de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia
y Familia se transferirá a la Ciudad una vez que se encuentre
concretado el proceso de traspaso de los programas y servicios.
Sin embargo, los agentes transferidos seguirán teniendo
dependencia jurídica y económica de la Nación
(SECRETARIA), y dependencia “técnica-administrativa”
de la Ciudad durante los primeros doce meses, pudiendo ser prorrogado
por seis más.
• Que las demandas judiciales y
extrajudiciales en relación a niños y adolescentes
con discapacidad, problemas de adicción y que se encuentren
en conflicto con la ley penal, continúan atendiéndose
en la SECRETARIA, dado que dicha población no se encuentra
prevista en la Legislación sancionada. Es decir, que hasta
tanto no se prevea una nueva legislación que contemple
el tratamiento de la misma, la SECRETARIA seguiría siendo
el organismo ejecutor de los servicios y programas que le brinde
asistencia y cobertura
Y entre tanto, ¿Cómo funciona?
Después de diversas gestiones,
negociaciones y debates tendientes a establecer los criterios
para efectivizar la transferencia de programas y servicios de
la Nación a nuestra Ciudad, se acordó la creación
de una Comisión Mixta.
Esta Comisión Técnica está integrada por
ambas partes (el Consejo de Derechos de Niñas, Niños
y Adolescentes y la Dirección General de Niñez,
Adolescencia y Familia, ambos organismos de Ciudad de Buenos Aires),
las cuales están suscribiendo Actas Complementarias en
las que se define un cronograma efectivo de las transferencias.
A continuación intentaremos describir brevemente la situación
actual “de hecho” de los Organismos y actores involucrados
en dicha transferencia, a partir de la firma del Acta Acuerdo
en septiembre de 2006.
Cabe señalar la advertencia de
que la reconstrucción que presentaremos se ha realizado
sobre la base de sistematizar los distintos procedimientos de
los organismos que intervienen en forma simultánea en las
temáticas de niñez en el ámbito de la Ciudad
de Buenos Aires, esto es, la Secretaría de Niñez,
Adolescencia y Familia, la Dirección General de Niñez,
Adolescencia y Familia y el Consejo de Derechos de Niñas,
niños y adolescentes. Para ello nos hemos valido de entrevistas
a funcionarios, operadores e informantes claves de los mencionados
organismos.
Los circuitos -¿Como se resuelve una demanda judicial o
espontánea de un niño, niña o adolescente
en situación de vulnerabilidad social?
Habíamos señalado anteriormente
que, según el artículo 76º de la ley 26.061,
el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (CONNAF)
queda derogado como figura jurídica. También dijimos
que a través del Decreto 1293/2005 se le prorrogaba el
ejercicio de sus funciones hasta tanto estuvieran designados los
nuevos organismos técnicos administrativos.
Dentro de este nuevo contexto jurídico, algunos sectores
del Poder Judicial continúan operando según el procedimiento
anterior a la firma del Acta Acuerdo, y prosiguen derivando la
demanda judicial al CONNAF (en la actualidad, inexistente como
figura jurídica).
Anteriormente, el Centro de Admisión y Derivación
era el organismo encargado de recibir y dar respuesta a la demanda
espontánea y judicial de niños, niñas y adolescentes
en situación de vulnerabilidad social. Al interrumpirse
su función en septiembre de 2006, y, precisamente, para
dar respuesta a la demanda de un sector del Poder Judicial, se
crea el Centro de Recepción, Evaluación y Derivación
(CREDE), dependiente de la actual Secretaría Nacional de
Niñez, Adolescencia y Familia. El CREDE sería una
re-creación del Centro de Admisión y Derivación
del CONNAF: un departamento con fines similares, conformado por
un equipo de trabajadores sociales, abogados y administrativos.
Cabe aclarar, que el CREDE sólo recepciona demandas de
tipo judicial, la demanda de tipo espontánea, a partir
de la firma del Acta Acuerdo es canalizada mediante los Órganos
de aplicación de la Ciudad
A su vez, también en función de dar respuesta a
las demandas judiciales y espontáneas , el Consejo de Derechos
de los Niños, Niñas y Adolescentes, y la Dirección
de Niñez, Adolescencia y Familia, los dos órganos
de aplicación local de la ley 26.061 en Ciudad de Buenos
Aires, conforman un organismo con características similares
a las del CREDE. Dicho organismo se denomina Comisión Mixta
de Restitución de Derechos, y tiene como finalidad recepcionar
y evaluar las demandas judiciales, como así también
articular acciones y recursos.
Teniendo en cuenta el escenario esbozado,
y presentados los organismos, puede comenzar a trazarse el circuito
que recorren las demandas.
Demandas judiciales recepcionadas desde
el CREDE (Órgano de la Secretaría de Niñez,
Adolescencia y Familia)
Una vez recepcionada la demanda judicial
por el CREDE, pasa a ser evaluada por los profesionales de dicho
organismo. Si el niño/a o adolescente en cuestión
hubiera estado anteriormente dentro del circuito institucional
del ex CONNAF, se remite para su evaluación al último
programa que le haya ofrecido asistencia. Si, por el contrario,
el niño o adolescente no presenta trayectoria institucional
en programas o instituciones del CONNAF, es derivado automáticamente
a la Comisión Mixta de Restitución de Derechos,
dependiente de Ciudad de Buenos Aires, con el fin de brindarle
la cobertura adecuada.
Ahora bien, en el caso de que Ciudad de Buenos Aires carezca del
recurso institucional para afrontar dicha demanda será
nuevamente remitido al CREDE, con el objeto de que la Secretaría
Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia garantice la
cobertura adecuada. En el caso de presentarse esta situación,
la apertura del legajo del niño/a o adolescente será
efectuada de manera conjunta por la Comisión Mixta de Restitución
de Derechos y el CREDE, siendo el recurso institucional aportado
por la Secretaría Nacional (hasta tanto no se efectivice
el traspaso), mientras que Ciudad de Buenos Aires será
la encargada de realizar el seguimiento profesional correspondiente.
Según información extraoficial, el CREDE recepcionó
200 demandas judiciales entre octubre y diciembre de 2006.
Demandas
judiciales y extrajudiciales recibidas por la Comisión
Mixta (Órgano del Consejo de Derechos de Niñas,
niños y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires y la
Dirección de Niñez, Adolescencia y Familia)
La Comisión Mixta de Restitución
de Derechos de Ciudad de Buenos Aires sólo recibe demandas
judiciales o extrajudiciales de niños, niñas y adolescentes
que posean domicilio particular en dicha Ciudad. Si el mismo presenta
domicilio en AMBA deberá ser el Consejo Provincial quien
brinde la cobertura necesaria. Se destaca que hasta la fecha,
dicho Organismo no ha dado inicio al proceso de transferencia
de servicios estipulado en la ley 26.061.
En síntesis, la Comisión
Mixta aún no está dotada de los servicios ni de
los programas que la coloquen en condiciones de atender y canalizar
adecuadamente la demanda. En muchos de los casos en que recibe
demanda directa o espontánea, debe acudir al CREDE; y aún
en los casos en que recibe casos desde el CREDE, debe “devolverlos”
al mismo, ante la imposibilidad de satisfacer la demanda.
A su vez, el CREDE, creado sobre la emergencia y a los efectos
de “servir” durante la transición, parece absorber
muchas funciones que no tienen otra vía para su resolución,
y que le augurarían larga vida.
A modo de cierre…
Esta breve reconstrucción de la
situación en la Ciudad de Buenos Aires a partir de la firma
del Acta de transferencia, nos permite realizar un primer acercamiento
al escenario administrativo e institucional a un año de
la sanción de la ley 26.061.
Como señalamos al comienzo del informe, más adelante
nos valdrá de herramienta para poder analizar y reflexionar
en profundidad la situación de la niñez y adolescencia
en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, trazada en el
marco del Sistema de Protección Integral de Derechos de
los Niños, Niñas y Adolescentes.
Notas:
[1]
Nos referimos a niños/as o adolescentes menores de edad
que carezcan de un medio familiar que los contenga y a su vez
se encuentren expuestos a situaciones de riesgo o abandono.
|