Crónicas de la ley
13.298
El 29 de diciembre de 2004
el Senado y la Cámara de Diputados de la Provincia de
Buenos Aires sancionan la Ley 13.298
De la promoción y Protección Integral de los Derechos
de los Niños, que establece un nuevo sistema de Minoridad
e introduce fuertes cambios en relación al régimen
vigente, acorde a la ley del Patronato de Menores, sancionada
en las postrimerías del último gobierno militar
(Decreto Ley 10.067) 1
El proyecto de la ley 13.298 es bajado directamente por el Poder
Ejecutivo, que canaliza una iniciativa del Ministro de Desarrollo
Humano, Dr. Juan Pablo Cafiero. A través de este proyecto
de ley el ministro solicita la declaración de inconstitucionalidad
de la vieja ley de Patronato, la 10.067, la que considera “contraria
a la Convención de los Derechos del Niño y por
ende a la Constitución”. La nueva normativa dispone
la derogación del Patronato, y otorga un papel importante
a entes del sector privado, sean organizaciones de base u organismos
no gubernamentales, a la Iglesia Católica, a la familia
y principalmente a los municipios. Según sostiene Juan
Pablo Cafiero, en una nota del diario Página/12
del 14 de febrero de este año, “la ley dispone
que el objetivo principal de la política de infancia
debe ser la crianza y desarrollo de los niños dentro
de su familia y, sólo en última instancia, como
medida de protección, de carácter excepcional
y provisional, la permanencia temporal en entidades de atención
social.”2
Según Cafiero, con esta ley se abandonarían definitivamente
las prácticas arbitrarias que han primado durante el
último siglo: la institucionalización de la pobreza
de los niños. “Hoy si se encuentra en la calle
a un pibe que no esté delinquiendo, se lo pone a disposición
del juez y se lo interna. Con la nueva ley, ese chico iría
a un juzgado de Familia y de manera conjunta con operadores
barriales y los municipios, se buscarán alternativas
a la internación, ayudando incluso a la familia con planes
sociales.”
El 14 de enero de 2005 la ley 13.298 es promulgada
por el Decreto66/2005. En los Considerandos de la Resolución,
el Ejecutivo provincial, si bien declara compartir plenamente
los lineamientos de la iniciativa propiciada, realiza algunas
observaciones, en algunos casos sobre cuestiones de fondo, que
hace constar en el texto del decreto. Así, se observa
el artículo 22 en su segundo párrafo en tanto
éste dispone que son los municipios los que asumirán
las obligaciones estatuidas por la ley en forma gradual y en
la medida que les sean asignados los recursos económicos,
responsabilidad correspondiente al Poder Ejecutivo. También
se observan los artículos que pueden implicar superposición
de competencias, como el inc. d) del articulo 28, que -dice
textualmente el decreto 66/05-
“invade prerrogativas propias y exclusivas de la Dirección
de Personas jurídicas en su función de control
de las asociaciones civiles y fundaciones”3,
y el segundo párrafo del artículo 40, así
como todo el artículo 41º, que avanza sobre competencias
asignadas al Ministerio de Justicia.
Tampoco el Ejecutivo considera viable la nueva atribución
de funciones que se le otorgan a los juzgados de paz (art. 49
y 50º), ya que ésta se traduciría en “una
sobrecarga de funciones y tareas de dichos órganos, con
afectación directa para el justiciable”. Sobre
este tema en particular, el Ejecutivo señala que los
Asesores de incapaces no podrán representar eficientemente
los intereses y derechos de los menores.
Finalmente, se observa gravemente el artículo 63º
que, según el Ejecutivo, contraviene los principios del
procedimiento penal acusatorio.
Aún con estas observaciones, el Ejecutivo promulga la
ley, por considerar que las mismas “no alteran la aplicabilidad
ni van en detrimento de la unidad de la ley”.
El 7 de febrero de 2005, el día subsiguiente
a la entrada en vigencia de la ley, la Procuradora de la Suprema
Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, María
del Carmen Falbo, hace una presentación para que se dicte
una “medida cautelar urgente”
que suspenda la aplicación de algunas cláusulas
transitorias que configuran el sistema de la ley 13.298, como
anticipo de una “demanda de inconstitucionalidad que oportunamente
interpondrá”, pero que no llegó a ser presentada.
Los argumentos que esgrime la Procuradora apuntan fundamentalmente
a la “falta de reglamentación” de la norma,
lo que impide la correcta puesta en marcha del sistema integral
de promoción y protección de los niños
y adolescentes que la ley pretende desarrollar. Según
Falbo, no existe autoridad de aplicación designada; no
se encuentran en funcionamiento los órganos o servicios
administrativos dispuestos ni se han creado los cargos administrativos
correspondientes; no ha habido asignación de recursos
por parte del Ejecutivo para el cumplimiento de la ley, ni presupuesto
aprobado que permita afrontar el sistema creado. Si bien se
pronuncia de acuerdo con la propuesta de desjudicialización
de conflictos de naturaleza asistencial que propone la ley 13.298,(4)
la Procuradora sostiene que “hasta el día de la
fecha el Poder Ejecutivo no ha proveído los recursos
que el cumplimiento de la presente ley demanda, al menos a este
Ministerio Público.” Por lo tanto, la entrada en
vigencia de la ley en cuestión “colocaría
a los sujetos amparados por la ley en una situación de
desprotección e indefensión que subsistiría
hasta tanto el sistema diseñado, -cuyo mérito
o conveniencia no está en discusión- se integre
en su totalidad.”5
El cuestionamiento de la Procuradora está dirigido principalmente
hacia determinados artículos de la norma. A continuación
se describe brevemente, citando los argumentos esgrimidos por
María del Carmen Falbo, los asuntos a los que hacen referencia
los artículos puestos en cuestión:
- Franja etárea a la que está dirigida la ley:
“No contempla la franja etárea de menores de 18
a 21 años.”
- Función de los Tribunales de Menores: “...la
autoridad de aplicación (...) no se encuentra aún
designada, ni creados los Servicios Locales de Protección
de derechos del niño (...) Ante esta ausencia, la entrada
en vigencia de los artículos 65, 66 y 67 (...) vienen
a colocar a los menores actualmente asistidos por los Tribunales
de Menores en una suerte de desamparo concreto, real e inminente
en donde ningún órgano será responsable
de ellos (...) Así, los menores que tengan amenazados
o violados sus derechos no tendrán autoridad, servicio,
organismo o ente estadual algunos a los que puedan acudir...”
“En esta línea, los actuales Tribunales de menores
ven circunscripta su esfera de actuación al ámbito
penal.”
- Función de los Tribunales de Familia y Juzgados Civiles:
“La ampliación prevista de las competencias de
los Tribunales de Familia y Juzgados Civiles no resulta suficiente
para dar cumplimiento al deber de garantía que el Estado
Provincial tiene impuesto.”
- Función de Asesores de Incapaces: “Estas disposiciones
transitorias también vienen a vulnerar el derecho de
defensa de los menores en conflicto con la ley penal toda vez
que asigna tal función a los Asesores de Incapaces sin
proveer a la asignación o creación de cargos suficientes
para atender procesos orales en un marco acusatorio.”
“Por otro lado la nueva ley procura la descentralización
administrativa sin prever que en los municipios que no son cabecera
departamental no existen cargos de Asesores de Incapaces.”
- Reasignaciones presupuestarias previstas para llevar a cabo
la ley: “Por otra parte el artículo 69 autoriza
al Poder Ejecutivo, la Suprema Corte de Justicia y a la Procuración
General a efectuar las adecuaciones, reasignaciones presupuestarias
y transferencias que resulten necesarias a los fines de implementación
de la ley. Esta autorización legal a la fecha es abstracta
en la medida que es de público y notorio que no existe
ley de presupuesto vigente para el año en curso.”
En respuesta, el 11 de febrero el gobierno bonaerense
presenta ante la Suprema Corte un Recurso de Reposición
para poner en marcha la nueva ley de Minoridad, es decir, exige
que se deje sin efecto la medida cautelar que a pedido de la
Procuración suspendió la norma. El ministerio
de Desarrollo Humano considera que el mayor inconveniente que
se presenta para la puesta en marcha de la ley 13.298 es la
“resistencia al cambio” que genera una norma que
se opone fuertemente a la vieja ley de Patronato, que rige desde
el último gobierno militar.
La Suprema Corte se pronuncia a través
de una Resolución 6
fechada el 16 de marzo de 2005 que dispone suspender la
puesta en vigencia de la norma, ya que considera que en el sistema
de la ley 13.298 “no se encuentran garantizados recaudos
suficientes en orden a la participación especializada
de organismos, personas y recursos técnicos y materiales
indispensables” como para garantizar el resguardo y atención
de los menores en la Provincia de Buenos Aires.
Asimismo, la Resolución dispone la convocatoria de las
partes involucradas en el conflicto, (la Procuradora General
de la Suprema Corte de Justicia María del Carmen Falbo,
y Asesor General de Gobierno juntamente con el Ministro de Desarrollo
Humano Juan Pablo Cafiero), a una Audiencia Pública a
celebrarse el 6 de abril del corriente año, con el objetivo
de que se expongan los respectivos argumentos y explicaciones
en relación al conflicto desatado por la entrada en vigencia
de la nueva ley de Menores 13.298. La Suprema Corte resolvió
escuchar a las partes antes de tomar cualquier otra decisión
respecto al tema.
Con esta Resolución la Suprema Corte convalida que siga
aplicándose la antigua Ley del Patronato de Menores 10.067/83
(T.O. 12666).
El 5 de abril de 2005, a través de una
nueva Resolución, la Suprema Corte posterga por 45 días,
“a pedido de las partes en pugna”, la audiencia
pública a celebrarse el 6 de abril.
Entre tanto, el 7 de marzo de 2005, el Poder Ejecutivo
aprueba la Reglamentación de la ley 13.298 a través
del Decreto 300/05.7
Dicha Reglamentación representa un avance en la
voluntad de dotar a la ley de factibilidad, ya que operacionaliza
todos aquellos artículos que no fueron observados en
el Decreto 66/05.
El decreto reglamentario 300/05 sistematiza algunos puntos de
la ley 13.298 anteriormente puestos en cuestión por la
Procuradora María del Carmen Falbo. Asuntos relativos
a la autoridad de aplicación, la franja etárea
contemplada por la ley, el financiamiento del Sistema de Promoción
y Protección Integral de Derechos del Niño, etc.
se encuentran presentes en el Decreto 300/05, manifestando un
claro intento de normalizar las pretendidas transformaciones
introducidas en la regulación de la situación
de niños, niñas y adolescentes.
Hasta aquí los hechos narrados en la secuencia
cronológica en que han tenido lugar. Ahora cabe realizar
algunas reflexiones sobre los mismos.
Es evidente que la mera sanción de la ley
13.298 ha desatado una serie de conflictos y controversias entre
distintos sectores que expresan diversos proyectos políticos
en juego. La disputa por la puesta en marcha de la ley está
atravesada por la pugna política en términos de
hegemonía como escenario de fondo. Los principales actores
involucrados en ella, el Gobierno y la Legislatura, desarrollaron
una serie de acciones que arrastran enfrentamientos por asuntos
de mayor alcance y proyección política. Valga
por caso la pulseada entre “duhaldistas” y “felipistas”
en torno a la cuestión del Presupuesto provincial 2005.
El 30 de diciembre de 2004 la Legislatura aprueba el Presupuesto
para el ejercicio 2005, mientras que el 31, por iniciativa de
los legisladores duhaldistas (que tienen mayoría parlamentaria)
se veda al titular del Poder Ejecutivo, Felipe Solá,
la potestad de reasignar partidas de fondos por decreto y se
elimina la creación de los cargos que había propuesto
el mandatario provincial. La ley 13.298 se sanciona el 29 de
diciembre de 2004, con este marco de profunda polémica
alrededor del presupuesto como telón de fondo.
En este sentido, la confrontación entre la Procuradora
Falbo, representante de la corporación judicial y adherente
al duhaldismo, y el ministro de Desarrollo Humano, Juan Pablo
Cafiero, representante del Ejecutivo y alineado con Felipe Solá,
de quien recíprocamente recibe su apoyo y sostén,
se manifiesta a través de la discusión por las
distintas posturas que provoca la ley 13.298, aunque una lectura
más atenta nos advierte igualmente de otro trasfondo
atravesado por la lucha entre distintas facciones. En este sentido
no podemos dejar de enmarcar la confrontación en un escenario
más amplio de enfrentamientos entre sectores políticos
distintos. Sin embargo, también deberíamos preguntarnos
acerca de los intereses en juego de la corporación judicial
que se opone a la puesta en marcha de la ley. ¿Es principalmente
una reivindicación corporativa, como lo fue en el caso
de la discusión por la ley 12.607 de “Protección
Integral del Niño y el Joven” que sufrió
una sucesiva cantidad de infortunios hasta que finalmente fue
derogada?
El conflicto suscitado entonces configura el antecedente más
cercano y pertinente para analizar las circunstancias actuales.
Efectivamente la ley 12.607 había sido sancionada el
28 de diciembre de 2000 y a los dos meses de entrada en vigencia
había sido solicitada su suspensión por intermedio
de un recurso de inconstitucionalidad presentado por el entonces
Procurador General de la Suprema Corte Eduardo Matías
de la Cruz. Allí, la norma era demandada como “contraria
a principios, derechos y garantías establecidos en la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires” y
entre los argumentos esgrimidos los había relacionados
fundamentalmente con los cambios que se pretendían introducir
en las funciones del Ministerio Público, que, según
el Procurador, quedaría como “auxiliar del Poder
Ejecutivo”.
En abril de 2001 la Suprema Corte suspendió precautoriamente
la implementación de la ley 12.607 (8).
Dos años después, en mayo de 2003, la Suprema
Corte se pronunció a través de otro fallo en el
cual rechazó los argumentos del Procurador y declaró
que la norma cuestionada se ajustaba a la Constitución
Provincial. De esta manera, la ley 12.607 hubiera estado en
condiciones de volver a regir, pero esta posibilidad fue nuevamente
malograda a través de una nueva suspensión propiciada,
esta vez, a instancias de la Legislatura bonaerense. Una vez
más recobró vigencia la ley de Patronato como
norma reguladora de la situación de los niños
y niñas en la provincia de Buenos Aires.9
Ahora bien, el debate alrededor de la ley 12.607
nos proporciona elementos que impulsan el surgimiento de algunos
interrogantes clave, que no pueden estar ausentes en la comprensión
de la dinámica de los enfrentamientos y controversias
desatados por la vigencia de una nueva ley de protección
de la Infancia, en este caso la ley 13.298.
La demanda de la Procuradora, ¿es fundada, o expresa
principalmente una defensa corporativa? ¿Qué está
buscando la Procuradora: acercar posiciones o profundizar diferencias?
¿De qué manera beneficia o perjudica la ley los
intereses de los distintos sectores en pugna? ¿Cuál
es el poder que está en juego? ¿Qué intereses
expresan los enfrentamientos?
¿Hubo previamente a la sanción una construcción
de consenso entre el Ejecutivo y la corporación judicial?
¿Cuáles fueron las circunstancias de puesta en
marcha de la ley? En este sentido, se cree que acaso sea probable
que la agitación de la propuesta legislativa en forma
inmediata al incendio en la comisaría de Quilmes en octubre
próximo pasado 10, con la
atribución de responsabilidades que se sucedió,
alternando como blancos a los jueces y al Poder Ejecutivo, quizá
apresuró los tiempos en demasía y no dio lugar
a la construcción de consensos mínimos entre los
actores del poder ejecutivo, legislativo y judicial.
No es fácil dar respuesta a estos interrogantes. Simplemente
nos permiten seguir reflexionando sobre este tema y pensarlo
más allá del pragmatismo que otorga importancia
al resultado final: si la ley es sancionada o no es sancionada.
Estos interrogantes nos impulsan pensar acerca de la importancia
que adquieren los actores y los sectores que se benefician en
cada caso.
La probable e inminente sanción de la ley de Protección
Integral de Derechos de los Niños y Adolescentes en el
Congreso de la Nación 11,
seguramente tendrá su repercusión en la provincia
de Buenos Aires. El hecho de que se destrabe una ley cuyo consenso
costó arduo trabado ser articulado, y se exprese una
voluntad de construir hacia delante priorizando los intereses
de la infancia y sumando a partir del consenso unánime
sobre la necesidad de derogar la ley de Patronato de Menores,
quizá constituya un aliciente y un ejemplo a seguir.
Sin embargo, tal vez nos quedan en el tintero
los interrogantes fundamentales, ¿acaso nos olvidamos
que nuestros niños y niñas son aquí los
sujetos más importantes? ¿Qué sucede entonces
con ellos, a los que la ley De la Promoción y Protección
de los Derechos de los niños está destinada a
proteger, mientras se desatan debates ideológicos y luchas
políticas? ¿Qué sucederá después?
¿Estarán garantizados sus derechos?
Tal vez a los que les quedan por hacerse estas preguntas son
aquellos que pueden (y deben) darles una respuesta.
Notas
1. Cabe recordar que el decreto
ley se sanciona cuando ya se había producido el acto
eleccionario para la normalización democrática
y a pocos días del traspaso a las autoridades electas.
2. Juan Pablo Cafiero en Página/12, 14 de febrero de
2005.
3. Decreto 66/2005, Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires,
14 de enero de 2005.
“La opción elegida por el Legislador ha sido fijar
transitoriamente la competencia en órganos judiciales
ya existentes en el marco de un sistema tendiente a desjudicializar
situaciones de conflicto que involucran a la niñez, los
que se encauzan a través de organismos administrativos
y de la comunidad (...) A su vez, procura dotar a los menores
involucrados en conflicto con la ley penal de una herramienta
procesal idónea que les asegure el debido proceso, estructurado
sobre la base de un órgano jurisdiccional imparcial,
dentro un marco acusatorio, y por la vía de la oralidad
(...) Ello importa un avance que marca un hito transcendente
en el proceso penal de menores y en tal sentido este Ministerio
Público sin duda acompaña sin dejar de comprometerse
con su éxito futuro.” Demanda de medida cautelar
urgente y anticipada de la Procuradora General de la SCJBA,
Dra. María del Carmen Falbo.
5. Demanda de medida cautelar urgente y anticipada de la Procuradora
General de la SCJBA, Dra. María del Carmen Falbo.
6. Resolución I-68.116 “Procuradora General de
la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos aires
s/medida cautelar autonoma anticipada -acción de
inconstitucionalidad”
7. Artículo 1, 1.1: “Será Autoridad de Aplicación
del Sistema de Promoción y Protección Integral
de los derechos del niño, creado por la Ley N° 13.298,
el Ministerio de Desarrollo Humano.”
Artículo 2, 2.1: “...los Ministerios y Secretarías
que integran la comisión del art. 23 de la Ley 13.298,
deberán contemplar, además, el acceso prioritario
a los programas vigentes a quienes se encuentren en la franja
etárea de los 18 a 20 años inclusive, debiendo
además implementar en el ámbito de sus respectivas
competencias, acciones y programas que les posibiliten el pleno
ejercicio de sus derechos.”
Artículo 14, 14.4: “El Ministerio de Desarrollo
Humano, en su carácter de Autoridad de Aplicación
de la ley, tendrá a su cargo la identificación
de los programas; los organismos administrativos; los recursos
humanos y materiales; los servicios, y las medidas de protección
de derechos que integran el Sistema de Promoción y Protección
Integral de los Derechos de los Niños...”
Artículo 17: “A los efectos de garantizar el financiamiento
permanente del Sistema se destinará al menos el 50% del
Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales, que creó
la ley 13.163 y decr. 609/04 para el año en curso. En
cada ejercicio fiscal se determinará el monto asignado
y el Ministerio de Desarrollo Humano podrá mediante convenios
con los municipios transferir dichos recursos de acuerdo a un
índice de distribución que elaborará teniendo
en cuenta la población y necesidades de cada municipio.”
8. “En especial, se objeta la potestad que dicha ley atribuye
a los órganos administrativos para disponer, en caso
de amenaza o violación de los derechos de los menores,
el restablecimiento de los mismos, así como los mecanismos
previstos con carácter previo a la ulterior intervención
y decisión judicial y se denuncia un rol subsidiario
al desenvolvimiento del Ministerio Público.”
Villegas, Pablo, “Más allá de las movidas
legislativas... la corporación judicial y sus prácticas.
El mejor reaseguro de que nada cambie”, en Guemureman,
Silvia (comp.), Érase una vez... un tribunal de menores,
Depto. De Publicaciones Facultad de Derecho, Buenos Aires, 2005.
10. Incendio en el que murieron cuatro personas menores de edad,
quedando algunos más heridos de gravedad.
11. Recientemente, el 01/06/2026 la H.C de Senadores aprobó
el proyecto de ley De protección Integral de los Derechos
de los Niños, Niñas y Adolescentes por unanimidad
(TP 177). El proyecto introduce modificaciones al proyecto inicialmente
aprobado por la H.C de Diputados, y ahora se espera que la Cámara
Baja le de la aprobación definitiva. Con la sanción
de esta ley, se derogaría definitivamente la ley de Patronato
10.903/19, y se pondría fin a una serie de desencuentros
legislativos que ya anteriormente hicieron perder trámite
parlamentario a otras iniciativas con media sanción.
Material consultado:
Ley 13.298 De la Promoción y Protección
Integral de los Derechos de los Niños
Decreto 66/2005
Decreto Reglamentario 300/05
Medida Cautelar urgente y anticipada,
Procuradora de la SCJBA María del
Carmen Falbo
Nota
periodística a Juan Pablo Cafiero, Página/12
Resolución I-68.116 “Procuradora
General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos
Aires s/medida cautelar autónoma anticipada-acción
de inconstitucionalidad”
Resolución I-68128 “Procuradora
General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Bs.
As. S/ Inconstitucionalidad de los artículos 2, 35 -
incisos F) y H) y 37 de la Ley 13.298”
Villegas, Pablo, “Más
allá de las movidas legislativas... la corporación
judicial y sus prácticas. El mejor reaseguro de que nada
cambie”, en Guemureman, Silvia (comp.), Érase una
vez... un tribunal de menores, Depto. De Publicaciones Facultad
de Derecho, Buenos Aires, 2005.
Diarios “El día” de La Plata (diciembre 2004
a abril 2005)
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